육아휴직 제도 사각지대 개선 방안

Abstract

1. 서론 본 연구는 출산, 육아지원 제도 중에서 육아휴직 제도를 중심으로 더욱 구체화된 사각지대 해소 방안을 제시하고자 하였다. 최근에 보편적 부모급여와 고용보험제도에 가입한 노무제공자 등에 출산급여가 적용되면서 출산전후휴가 제도의 사각지대는 많이 개선되었다. 반면 여전히 육아휴직 제도의 사각지대는 개선되지 못하고 있다.

실제 적용 가능한 제도 설계를 위해, 우선 기존 연구 논의를 검토하고 노동시장의 특성을 분석하여 제도 이용 현황을 세밀히 파악하였다. 그리고 OECD 국가를 대상으로 육아휴직 제도의 현황을 비교 분석하고, 해외 주요 국가 사례를 심층 분석하여 시사점을 도출하였다. 그리고 육아휴직 제도의 사각지대 해소를 위한 주요 쟁점을 파악하고, 이를 고려한 개선 방안을 도출하였다. 개선 방안은 대상자의 적용 범위에 따라 단계적인 시행 방안으로 설계하고, 소요 재정 규모를 추산하여 제시하였다. 마지막으로 필요한 재원을 마련하기 위해서 검토할 사항들을 확인하고, 필요한 재원을 마련할 수 있는 방안을 제안하였다. 2. 노동시장 특성과 육아휴직 제도 현황 육아휴직급여의 중소기업 비중은 2023년 기준 순 수급자가 55.1%, 총 지급액은 56.5%를 차지하고 있으며, 이는 청년 취업자의 중소기업 비중(84.5%) 대비 육아휴직급여 순 수급자는 29.4%p, 총 지급액은 28.0%p 낮은 수준이다. 청년 취업자의 종사자 규모별 비중을 고려했을 때 29인 이하 소기업의 육아휴직급여 수급 실적이 상대적으로 저조하다. 육아휴직급여 순 수급자의 남성 비중이 최근 5년간 10.8%p 증가했지만 남성 비중 증가폭은 중소기업(8.4%p)이 대기업(14.4%p)에 비해 낮으며, 아직까지 남성 순 수급자의 절반 이상이 대기업에 재직하고 있다.

우선 우리 나라에서 시행하고 있는 육아지원 제도의 현황을 살펴본 결과, GDP 대비 가족에 대한 공적 지출 수준에서, 영유아 보육이나 유아교육 등을 포함한 서비스는 OECD 평균에 비해 높은 반면 가족에 대한 조세지원은 OECD 평균 수준이며, 아동수당이나 산전후휴가, 육아휴직 등을 포함한 현금 지원은 OECD 평균에 비해 낮은 수준이다. 다만, 2019년 이후 부모급여의 도입 등으로 0~5세 아동 1인당 현금 지원에 대한 공적 지출이 증가했을 것으로 예상된다.

출산전후휴가와 육아휴직과 같은 모성보호 및 시간 지원 정책은 기본적으로 임금근로자를 중심으로 제도가 설계되었으나 출산전후급여(노무제공자, 예술인)와 출산급여(비임금근로자, 고용보험적용 제외자 등)가 도입됨에 따라 경제활동을 하는 모든 여성으로 확대되었다고 볼 수 있다. 그러나 여전히 육아휴직 제도는 임금근로자에게만 한정되어 정책 대상이 매우 제한적인 문제를 가지고 있다.

우리나라 육아지원 관련 통계 및 제도 현황을 검토한 결과 다른 제도에 비해 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 두드러지며, 실제 취업자와 급여 수급자의 특성을 분석한 결과 역시 육아휴직 제도의 사각지대 문제가 일가정양립 제도의 보편화를 저해하는 핵심 문제로 부각되고 있다.

육아휴직 제도의 사각지대는 크게 세 영역으로 구분할 수 있다. 첫째는, 현재 고용보험 가입 근로자 중 6개월 미만 근속자 및 초단시간 근로자와 같은 육아휴직급여 자격 미충족자와 고용보험 제도 내에서 육아휴직 권리가 인정되지 않는 노무제공자 등이다. 둘째는, 근로를 통해 소득활동을 하지만 고용보험제도 미적용 노무제공자 등과 자영업자이다. 셋째는, 무급가족종사자, 실업자, 무직 등 소득활동을 하지 않는 사람이다.

본 연구는 두 번째 사각지대 영역의 개선 방안에 초점을 두고자 한다. 그 이유는 적용 확대 범위가 넓어 수혜 집단의 규모가 클 것으로 예상되기 때문이다. 또한 제도 내 실질적 사각지대보다 고용보험에 가입되지 않은 제도적 사각지대의 적용 확대 대상이 노동시장에서 고용 안정성이 더 취약한 집단으로 볼 수 있기 때문이다. 3. 해외 주요국가의 육아휴직 제도 국외 사례를 비교 분석한 결과, 일본과 캐나다 연방은 고용보험을 기반으로 실시하고 있으며, 캐나다 연방은 자영업자가 임의 가입 대상자라는 점에서 우리나라와 유사하다. 스웨덴, 독일은 모든 양육자를 대상으로 하는 보편적 육아휴직급여 제도를 실시하고 있으며, 퀘벡 주는 일하는 모든 부모를 대상으로 하며 자영업자도 의무 가입으로 규정한 부모보험 제도를 실시하고 있다는 점에서 한국보다 가족정책적 성격이 강하다. 국외 사례를 검토한 결과 다섯가지 정책적 시사점을 찾을 수 있다.

첫째, 육아휴직 제도 대상을 자영업자 등 비임금근로자로 확대할 경우에 급여 방식을 기존과 동일한 소득비례급여 방식을 선택할 것인지, 정액급여 방식 등 새로운 방식을 도입할 것인지에 대한 신중한 검토가 필요하다. 스웨덴, 독일, 캐나다 퀘벡 주는 비임금근로자를 포함한 취업자를 대상으로 하는 경우에도 소득비례급여 방식을 채택하고 있다. 동일한 소득대체율을 적용한 소득비례급여 방식은 자영업자에게도 높은 수준의 소득보장을 제공한다는 점에서 지급의 형평성을 확보할 수 있으나, 한국은 고용보험을 기반으로 하고 있기 때문에 부모보험이나 조세 방식의 국가에 비해 자영업자의 보험요율 부담이 커진다는 점을 고려하여야 한다. 또한 이 국가들은 육아휴직 지급기간이 한국에 비해 짧고, 사용 기간이 길어질수록 소득대체율이 낮아진다는 점도 감안하여야 한다.

둘째, 대상 확대 범위에 따라 재원 조달 방식을 달리 모색할 필요가 있다. 모든 양육자 또는 모든 일하는 부모 등 신규 포괄 대상의 규모와 지급수준 설계에 따라 별도 재원 마련 방식(부모보험, 목적세 부과 등)을 고려할 필요가 있다. 고용보험 방식을 유지하면서 사각지대 해소를 위해 대상을 확대할 경우에는 일본 사례와 같이 육아휴직 계정을 고용보험 계정과 분리하는 방안과 일부 조세를 투입하는 방안 등을 고려해볼 수 있을 것이다.

셋째, 새로 유입되는 비임금근로자들의 고용보험 임의 가입 또는 의무 가입(당연 가입)은 이후 제도 설계 및 사용률 등을 고려하여 선택될 필요가 있다. 자영업자를 포함한 비임금근로자를 대상으로 육아휴직 제도를 확대하면서 고용보험 가입 방식을 어떻게 적용하느냐에 따라 제도 설계가 상당히 달라질 수 있으며, 자영업자의 육아휴직 사용률에 크게 영향을 미칠 수 있다. 2012년부터 우리나라는 자영업자의 고용보험 임의 가입이 가능하도록 하고 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률은 1% 미만이다. 자영업자 비율이 높은 우리나라의 실정을 감안하면 상당수가 고용보험의 사각지대에 놓여있다. 캐나다 연방과 캐나다 퀘벡 주를 비교하면 가입방식이 미치는 영향이 분명히 드러난다. 캐나다 연방도 자영업자가 고용보험에 임의 가입하도록 되어 있으나, 자영업자의 고용보험 가입률과 실제 육아휴직 사용률이 상당히 저조함을 확인하였다. 반면, 캐나다 퀘벡 주는 부모보험플랜에서 자영업자도 의무 가입하도록 규정하여, 캐나다 연방에 비해 자영업자의 육아휴직 사용률이 높게 나타난다.

넷째, 육아휴직 제도의 대상을 취업자 전체로 확대할 경우에 근속요건 완화나 폐지를 고려할 필요가 있다. 신청 당시를 기준으로 근속요건이나 고용상태 유지 여부 등을 적용할 경우 다양한 고용형태를 보이는 비임금근로자 대상 사각지대를 해소하기 어려울 수 있다. 비임금근로자 및 비취업자 등 전체 부모로 확대할 경우에는 임금근로자에게만 엄격한 기준인 근속요건을 유지하기 어려울 것으로 판단된다. 캐나다와 같이 일정 기간 내 고용보험 적용 소득 기준을 적용하거나, 저출산 정책의 성격을 강화하면서 근속요건을 폐지한 일본의 사례를 참고할 필요가 있다.

다섯째, 육아휴직 제도의 대상 범위를 확대하기 위해서는 근로와 휴직(휴업)을 이분화하는 현행 방식이 아니라, 근로시간 감소 및 소득 감소를 기준으로 재설계가 필요할 것으로 보인다. 육아휴직 제도의 대상 포괄성이 높은 OECD 국가의 다수가 육아휴직 제도 내에 근로시간 단축이나 파트타임 근로와 육아휴직급여 수급을 병행할 수 있도록 제도를 설계하고 있다. 근로와 휴직(휴업)으로 이분화할 경우에는 다양한 근로형태를 포괄하면서 육아휴직 이후 근로자의 노동시장 복귀로 연결되기 어렵다. 4. 육아휴직 제도 쟁점 및 적용 확대 방안 이상의 논의 맥락을 고려하여, 본 연구에서 제안하는 육아휴직급여 적용 확대를 위한 주요 쟁점별 제도 설계방안은 다음과 같다. 우선 육아휴직급여 수급 대상자는 모든 노동 소득자로 한다. 모든 노동 소득자의 육아 활동으로 상실되는 노동소득을 지원하여 육아휴직 제도의 사각지대를 완화할 필요가 있기 때문이다. 다만, 많은 쟁점과 타 제도와의 정합성을 고려하여 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 제안한다. 첫 단계는 현재 고용보험을 적용하고 있는 노무제공자와 예술인이다. 둘째 단계는 첫 단계를 포함하고, 여기에 고용보험 미가입 노무제공자 등을 추가하여 전체 노무제공자와 예술인으로 한다. 셋째 단계는 둘째 단계를 포함하고, 여기에서 1인 자영업자까지 추가하는 것이다.

수급요건에서 중요한 것은 근속요건 및 재직요건, 기여요건, 휴직 및 근로시간 단축 규정, 급여 수급 중 소득 활동, 급여액 및 급여 수급 기간을 규정해야 한다. 먼저 근속요건과 관련하여, 노무제공자 등은 ‘노무제공계약’에 기반하기 때문에 근속요건 및 재직요건을 적용하기 어렵다. 따라서 근속요건을 없애고, 급여 신청 기간 시작일 전전월의 소득활동으로 재직요건을 대체해야 한다. 기여요건은 노무제공자 등에게도 현행과 유사한 수준의 노동소득활동을 적용할 것을 제안한다. 의미 있는 노동소득이 없는 노동자의 경우 육아 활동으로 인한 기회비용이 거의 없기 때문이다. 또한 노무제공자 및 자영업자에게 근로시간 단축에 대한 급여를 적용하기 위해서는 소득활동 시간 감소를 확인해야 한다. 급여 수급 중 소득활동은 현 사업에서의 소득활동은 금지하고 월 소득 하한 수준까지 허용할 수 있다. 급여액은 임금근로자 현행 제도와 같이 소득 감소액의 일정 비율(정률제)로 하며, 노무제공자 및 자영업자의 급여 수급기간은 육아휴직급여 1년으로 한다.

이상의 수급 여건을 적용하기 위해서는 적절한 소득 파악 과정이 필요하다. 우선, 급여 신청 전의 기여요건 판단을 위한 일정 기간의 월별 소득 정보와 급여 수급기간 중의 월별 소득 정보가 필요하다. 자영업자의 경우 분기별 매출 정보로 대체 가능할 것이다. 매출액에서 매출액과 전년도 또는 전전 연도 사업체별 경비율을 곱한 금액을 차감하여 소득액을 추정할 수 있을 것이다.

소요 재원 측면에서, 고용보험기금 체계를 유지하는 방안과 조세 기반 신규 사업성 기금을 조성하는 방안 두 가지를 고려할 수 있다. 고용보험기금 체계를 유지하면 기존 체계를 활용하는 효율성과 노동시장 정책의 성과를 기대할 수 있지만, 고용보험 적용 제도 개편의 어려움이 있을 수 있다. 신규 사업성 기금을 조성하는 방안은 재원 마련의 유연성과 확대 적용 대상의 포괄성을 기대할 수 있지만, 재원 확보를 위해 국민적 동의 과정이 필요하게 된다.

다음은 재원 체계를 고려하면서, 적용 대상을 단계적으로 확대하는 방안을 고려해야 한다. 첫째는, 현행 고용보험제도 내에서 대상을 확대하는 방안이다. 이 방안은 현재 고용보험의 적용 대상이지만 육아휴직급여의 수급 자격이 없는 노무제공자에게만 정률제의 육아휴직급여를 적용하는 것이다. 둘째는, 고용보험 적용을 확대하고 모성보호 계정을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 이는 고용보험 내에서 육아급여 등의 사업을 위한 별도의 계정을 만들고 고용보험의 적용 확대에 따른 육아급여 등의 적용 대상도 확대하는 방안이다. 고용보험의 적용 확대는 제도적 준비, 행정적 처리 능력, 재원 소요 등을 고려하여 고용형태별로 단계적으로 시행한다. 먼저 고용보험 적용 노무제공자 등, 다음으로 노무제공자 등 전체, 마지막으로 자영업으로 확대한다. 이 방안은 고용보험제도 전체를 개편해야 하기 때문에 상당한 노력과 시간이 필요한 방안이다. 셋째 방안은, 세금 등의 재원으로 모성보호기금을 신설하여 급여 적용 대상을 확대하는 방안이다. 주로 세금을 재원으로 하기 때문에 별도의 피보험자 관리나 보험료 징수와 같은 업무가 필요하지 않다. 급여 업무는 기존에 이 업무를 담당하던 고용센터에서 계속하거나 지자체의 주민센터에서 담당할 수도 있다. 제도적 준비나 행정적 처리능력 등을 고려하여 노무제공자 등에게 먼저 시행한 후에 자영업자로 확대한다. 이 방안의 시행은 급여 지급을 위한 준비만 하면 되기 때문에 고용보험 적용 확대에 비해 다소 용이한 측면이 있다. 5. 재원 추계 및 재원 마련 방안 육아휴직급여 적용 대상을 확대하기 위해서는 재원의 규모와 재원 마련 방안을 검토할 필요가 있다. 이 연구에서는 선행연구를 참고하여 전체 대상집단 인원에 육아휴직 이용률을 곱하여 육아휴직 예상 인원을 산출하고, 여기에 1인당 지원 금액인 월 지원 단가와 지원 기간을 곱하여 산출하였다. 이용률은 임금근로자와 동일한 경우와 임금근로자에 비해 높은 경우와 낮은 경우를 각각 구분하여 추계하였다. 급여 수준은 임금근로자와 동일한 것으로 가정하였다. 이용 기간은 임금근로자와 동일한 경우, 임금근로자에 비해 짧은 경우로 구분하여 추계하였다. 총 다섯 개의 시나리오를 구성하였고, 적용 대상 확대 3단계에 따라 추계하였다. 추계 결과를 요약하면, 적용 대상 확대 1단계(고용보험 가입 노무제공자 등)에는 542억 원에서 1,520억 원이 소요될 것으로 추계 되었다. 적용 대상 확대 2단계(전체 노무제공자 등)에는 1,084억 원에서 3,040억 원까지 소요될 것으로 추계되었다. 적용 대상 확대 3단계(전체 노무제공자 등 + 고용원 없는 자영업자)에는 2,438억 원에서 6,710억 원까지 소요될 것으로 추계되었다.

모성보호육아지원 사업의 지속가능성을 확보하기 위해서는 안정적인 재원 조달이 필수적이며, 이를 위한 두 가지 주요 방안으로 고용보험 내 별도 계정 분리와 별도 사업성 기금 설치를 고려할 수 있다.

먼저 고용보험 내에서 모성보호육아지원 계정을 별도로 분리하여 운영하는 경우, 재원 조달 방안은 크게 실업보험료율 인상, 별도 보험료 부과(육아휴직 보험료 등 신설), 국고지원 확대 세 가지 방안을 검토할 수 있다.

별도 사업성 기금을 설치할 경우 기본 고용보험 기금과 분리하여 운영됨에 따라 더 다양한 재원조달 방식을 활용할 수 있다. 우선 정부내부수입으로 현재 고용보험금 수입의 약 8% 내외를 전입금으로 활용하는 안을 검토할 수 있다. 이를 위해서는 ｢고용보험법｣ 및 ｢국가재정법｣ 개정이 필요하며, 고용보험과의 재정적 연계를 명확히 할 필요가 있다. 또한 복권기금의 활용도 가능할 것으로 보인다. 복권기금을 활용하여 재원을 조달하는 방안은 법 개정 없이 일부 관련 법령(복권법 시행령) 개정을 통해 추진이 가능하므로 현실성이 높다. 정부내부수입과 관련해서 세계잉여금의 활용을 고려할 수 있다. 최근 세계잉여금이 크게 줄어들었으나, 경기변동에 민감하여 경기회복 시 육아휴직 확대를 위한 충분한 재원을 제공할 수 있다는 점에서 이의 활용을 위한 ｢국가재정법｣ 개정에 대한 검토가 필요하다. 한편, 저출생으로 아동 수가 감소하면서 출산·육아 관련 기존 세출사업 예산이 계속 감액되는 추세이다. 이에 중장기적으로는 현행 모성보호육아지원 사업 이외 관련성이 높은 세출사업(아동수당, 부모급여 등)과 환급형 조세지출인 자녀장려금(CTC)을 동 기금사업으로 전환하여 관련 사업 재원의 통합적 운영을 통해 효율적 재원 배분을 도모할 수 있다.

This study proposes feasible solutions to the gaps in the parental leave system. While the recent introduction of universal benefits has significantly reduced gaps in the maternal leave system, gaps in the parental leave system remain unaddressed.

The gaps in the parental leave system can be divided into three main areas. The first gap affects people who do not meet the eligibility criteria for parental leave benefits, such as employees who have been employed for less than six months or those working very short hours. This category also includes non-standard workers who are enrolled in employment insurance but are not entitled to parental leave. The second gap affects self-employed individuals and those who are engaged in income-generating activities but are not covered by the employment insurance system. The third gap is related to people who are not engaged in income-generating activities, such as unpaid family workers, the unemployed, and those not actively seeking work.

This study focuses on addressing the second gap. This is because reducing the second gap is expected to benefit more individuals than reducing gaps of the other types. In addition, the group targeted for expanded coverage—those in institutional gaps, not covered by employment insurance—has less employment security than those affected by the first gaps.

A comparative analysis of international cases shows that Japan and Canada’s federal government operate parental leave systems based on employment insurance. In Canada, as in South Korea, self-employed individuals can voluntarily opt into the system. Sweden and Germany offer universal parental leave for all parents. In comparison, Quebec’s parental insurance system covers all working parents, including self-employed individuals, making it more family-oriented than Korea’s system.

Considering the financial resources and management system, we should consider expanding the scope of application in stages. The first is to expand the scope of the current employment insurance system. This plan provides flat-rate parental leave pay only to labor providers who are covered by employment insurance but ineligible for parental leave benefits. The second is to expand the scope of employment insurance coverage and create a separate account for maternity protection and childcare support to expand the scope of pay. To this end, a separate account for maternity protection and childcare support projects will be established within the employment insurance system. Next, the coverage of employment insurance childcare benefits will be expanded. The scope of employment insurance will be expanded in the order of labor providers covered by employment insurance, all labor providers, and finally, self-employed persons. This plan requires a complete overhaul of the employment insurance system, which will require considerable effort and time. The third option is to expand the scope of the benefits by establishing a new fund for maternity protection and childcare support using tax revenue. Since the fund is primarily tax-financed, there is no need to manage insured individuals or collect insurance premiums. The benefits can be provided by the employment center that was previously in charge of this task or by the local government's community service center. This option is somewhat easier than expanding the scope of employment insurance because all that is required is to prepare for the payment of benefits.

To expand the scope of parental leave benefits, it is necessary to determine both the amount of the financial resources needed and the plan for securing them. In this study, we estimated the expected number of parental leave users by multiplying the total number of eligible individuals by the parental leave usage rate, based on previous studies. We then calculated the total cost by multiplying this figure by the monthly support unit price, which is the amount of support per person, and the support period. A total of five scenarios were constructed and estimated according to the third stage of the expansion of the scope of application. According to the estimation results, the first stage of the expansion of the scope of application (labor providers who are enrolled in employment insurance, etc.) is estimated to cost between 54.2 billion won and 152 billion won. The second stage of the expansion of the scope of application (all labor providers, etc.) is estimated to cost between 108.4 billion won and 304 billion won. The third stage of the expansion of the scope of application (all labor providers, etc. + self-employed persons without employees) is estimated to cost between 243.8 billion won and 671 billion won.

To ensure the sustainability of the work-life balance (maternal protection and childcare support) system, stable funding is required. One option is to create a separate account within the employment insurance system. Another option is to establish a separate business feasibility fund. In the first plan, the three main options for raising funds are raising the unemployment insurance premium rate, imposing a separate premium (new childcare leave insurance premium), and increasing government funding.

In the second option, the fund would operate independently from the existing Employment Insurance Fund, allowing for diverse funding sources. Some potential sources include: transferring about 8% of the current Employment Insurance Fund income; allocating a portion of lottery revenues; using the World Reserve Fund for government revenue support. In the medium to long term, highly relevant expenditure projects—such as child allowances, parental allowances, and the Child Tax Credit (CTC), a refundable tax measure—can be integrated into the business feasibility fund. This integrated operation of projects will allow for more efficient allocation and use of resources.